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當海綿城市遇上PPP

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2017/09/27 00:00
導讀: PPP模式作為國務院及各部委積極推廣的在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域創新投融資機製的一種投融資模式,是政府和社會資本建立的一種長期合作關係。運用PPP模式推進海綿城市的建設,一方麵可幫助政府平滑財政支出,減輕財政壓力;另一方麵,引入社會資本可帶來創新的設計理念及專業的建設運營能力,可有效改善基礎設施品質、提升建設運營水平、提高公共服務使用效率。在有限的風險和成本內,實現基礎設施及公共服務的有效供給,使得利用PPP模式實施海綿城市項目已經成為各地政府的常見選擇。 一、何為海綿城市 海綿城市,顧名思義是指城市能夠像海綿一樣,在適應環境變化和應對自然災害等方麵具有良好的“彈性”,下雨時吸水、蓄水、滲水、淨水,需要時將蓄存的水“釋放”並加以利用。根據國辦發〔2015〕75號文的定義,海綿城市是指通過加強城市規劃建設管理,充分發揮建築、道路和綠地、水係等生態係統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用,有效控製雨水徑流,實現自然積存、自然滲透、自然淨化的城市發展方式。通過將自然途徑與人工措施相結合,在確保城市排水防澇安全的前提下,最大限度地實現雨水在城市區域的積存、滲透和淨化,促進雨水資源的利用和良性水循環。 隨著我國城鎮化建設進程的不斷加快,前期城市規劃方案不盡完善等問題逐漸顯現。海綿城市一方麵可解決城市雨水集中排放造成的內澇嚴重、管網瞬時壓力過載的問題;另一方麵可提高雨水利用率,緩解城市缺水的問題。其在“建設、維護內容,建設、維護規模以及建設、維護金額”上具有其特殊性,具體表現為:建設、維護內容較為多元,涉及到水生態修複、流域水質改善、園林綠化改造提升、市政道路改造、灌渠建設鋪裝、河湖溝渠改造開發等多方麵建設內容,在後期還包括對管渠、園林綠化、生態建設設施的維護工作;建設、維護規模較為龐大,通常會涵蓋城鎮部分片區,綠地或公園建設麵積超過數十公頃,管網建設甚至綿延數十公裏;建設、維護金額較高,主要因其涉及大量工程建設且多為地下挖掘施工,以及維護麵積、內容較多所致。整體來看,海綿城市的建設和運營是一個資金需求較大且具有顯著公益特征的項目。 二、政策指向PPP模式 2014年,根據習近平總書記關於“加強海綿城市建設”的講話精神和近期中央經濟工作會議要求,財政部、住房城鄉建設部、水利部出台《關於開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》(財建〔2014〕838號),並審核確定海綿城市建設試點城市,中央財政根據規模對試點城市給予4億元至6億元不等的專項資金補助,運用PPP模式的項目予以額外10%的獎勵。各地政府在國家的號召及自身解決內澇排水問題的驅動下,將大規模開展海綿城市建設,涉及投資金額將超過萬億元。而另一方麵,受土地出讓金收入銳減、地方政府融資平台融資受限以及宏觀經濟增速放緩等多重因素影響,地方政府財力捉襟見肘。雖然中央財政對海綿城市建設試點給予專項資金補助,但海綿城市建設的資金需求仍帶給政府較大的支出壓力。 為了解決海綿城市投資建設等問題、推進海綿城市項目的建設工作,國務院辦公廳在《關於推進海綿城市建設的指導意見》(國辦發〔2015〕75號)提出要積極推廣政府和社會資本合作(PPP)模式,吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設,發揮市場配置資源的決定性作用和政府的調控引導作用。水利部也在《關於印發推進海綿城市建設水利工作的指導意見的通知》(水規計〔2015〕321號)中提出要創新機製,推行政府和社會資本合作的建設運營模式以推進海綿城市建設水利工作。住房和城鄉建設部與國家開發銀行共同出台《關於推進開發性金融支持海綿城市建設的通知》(建城〔2015〕208號)提出建設項目儲備製度,加大信貸支持力度,對於采用PPP模式整體打包運作的項目給予貸款規模傾斜,優先提供中長期信貸支持。 可以看到,從國務院到財政部、水利部和住房城鄉建設部等,相繼出台一係列政策指導支持海綿城市建設工作的開展,且在海綿城市建設中鼓勵推廣運用PPP模式。PPP模式作為國務院及各部委積極推廣的在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域創新投融資機製的一種投融資模式,是政府和社會資本建立的一種長期合作關係。運用PPP模式推進海綿城市的建設,一方麵可幫助政府平滑財政支出,減輕財政壓力;另一方麵,引入社會資本可帶來創新的設計理念及專業的建設運營能力,可有效改善基礎設施品質、提升建設運營水平、提高公共服務使用效率。在有限的風險和成本內,實現基礎設施及公共服務的有效供給,使得利用PPP模式實施海綿城市項目已經成為各地政府的常見選擇。 三、白城案例分享 吉林省白城市作為全國第一批、東北地區首個國家海綿城市建設試點城市,在海綿城市建設中取得了一定的成效。截至目前,白城市已落地實施白城市海綿城市建設老城區積水點綜合整治與水環境綜合保障PPP項目及白城市區地下綜合管廊工程PPP項目,圍繞水、綠地、城市道路及建築小區四大係統,依靠城市海綿體的點、線、麵相結合的方式,實現海綿城市體係的有效閉環。兩個PPP項目都立足於項目的全生命周期予以整體設計和綜合考慮,從項目前期工作、融資交割、項目建設,到運營維護、項目移交等項目全流程進行了詳細約定,並在項目用地、回報機製、風險分配、配套安排、績效考核、提前終止等關鍵問題的處理上考慮周全,成為項目順利落地實施的強大保障。 以績效考核為例,白城市住房和城鄉建設局委托北京建築大學編製了《白城市海綿城市建設PPP項目績效考核辦法》,實行打分製度,按照“每月日常考核+季度定期考核+不定期抽查考核”的方式,從項目設施可用性和項目實施效果兩大方麵進行考核。在項目設施可用性上,對雨水管區疏通率、汙水混接率、雨水生態設施及管渠係統的日常維護等方麵進行考核;在項目實施效果上,對雨水總量控製、水質淨化設施的出水標準、綜合排水和超標降雨時是否達到排水標準等方麵進行考核。最終,項目可用性服務費和運維費用的支付金額與考核結果掛鉤,通過績效考核督促社會資本在項目合作期積極發揮主觀能動性,切實開展運維工作,達到了較為理想的項目效果。 四、“海綿”PPP思考 1.現階段海綿城市PPP項目存在的問題 在海綿城市建設開展得如火如荼的同時,不可忽視的是部分海綿城市建設項目出現了“重工程、輕效果”的現象。海綿城市建設項目雖然包括水生態修複、流域水質改善、園林綠化改造提升、市政道路改造等內容豐富的建設工程,但海綿城市建設的初衷是確保城市排水防澇安全、促進雨水資源的利用和良性水循環。因此,海綿城市建設不應止步於完成建設工程,而更應關注是否達到建設效果、是否實現建設初衷的目的。“輕效果”直接反映在績效考核方麵,雖然各地在PPP模式設計中基本都充分考慮和設置了績效考核機製,但是筆者通過充分調研並分析發現,各地在設置績效考核機製的過程中普遍存在不合理性和可操作性低等問題。具體表現為以下幾個方麵: 對於新建海綿城市項目,政府方在設計績效考核體係時,往往單獨設置建設期績效考核指標。雖然項目建設在項目總投資中占據較大比重,政府方對工程質量及工程安全比較關切,但是由於中選社會資本既要建設又要負責後期運營維護,建設期工程質量不達標勢必會增加其運營期的成本。作為市場化運營主體的社會資本在利益驅動下,將會更注重建設期的工程質量,以確保後續運營成本最小化,因此筆者認為,是否另需設置建設期績效考核指標有待討論。 政府方在設置績效考核體係時,存在各項指標權重不盡合理的現象。比如在同時設置建設期考核指標和運營維護考核指標時,參考建設投資成本及運營維護成本的比例,給予建設期考核指標較大權重,弱化運營維護考核指標權重;或者在設置運營維護考核指標時,針對項目公司運營維護過程過度細化,比如是否每天修剪綠植、是否每天對蓄水池進行清理等,嚴重增加了政府方監督考核所投入的人力物力,可操作性較低。 政府方在設置績效考核指標時,未對考核目的進行深入思考。建設海綿城市的目的在於有效緩解城市內澇、削減城市徑流汙染負荷、節約水資源、保護和改善城市生態環境,績效考核機製的設置應保障社會資本提供的各項服務能夠有效實現海綿城市項目建設的初衷,而部分地方政府在設計考核機製時,存在設置與項目目標實現無關的無效指標問題,此類南轅北轍的現象不僅存在於海綿城市PPP項目,其他行業的PPP項目也普遍存在。 2.績效考核機製出現問題的原因 首先,傳統政府投資項目中,政府方通常委托國有企業或事業單位負責項目運營維護,因此政府方在對市場機製下的項目公司進行考核時,傳統思維難以轉化。PPP模式作為新生事物,其全生命周期涵蓋了建設、運維至移交的十年以上的期限,政府方在機製設計時,也難以窮盡將來會發生的各種意外情況並在考核機製中加以限定。 其次,海綿城市PPP項目以新建項目為主,項目建設部分通常占據了項目全投資金額的大部分,政府方在原有思維下,難以將項目建設與後續運維有機地結合起來,常常會導致政府方設置考核機製時,將建設期考核與運維考核進行界麵分割。同時,政府方出於傳統工程項目思維,更加重視項目工程質量,往往加大建設期考核指標的權重,而忽略了工程質量與後期運維成本的有機關聯。此外,海綿城市建設內容複雜,投資金額巨大。在項目社會資本采購過程中,施工企業作為響應主體,在項目市場測試及談判階段較為強勢。另外,在PPP項目社會資本采購階段,項目可行性研究報告已經編製完成並通過,社會資本難以就項目設計及後續運維經濟性提出合理化建議。因此,為了降低自身風險、保障拿到項目施工利潤並收回工程款,施工企業類社會資本往往通過施壓等方式影響政府方決策,使後者在製定考核指標的過程中,重施工建設而輕項目運營維護。 最後,雖然海綿城市PPP項目運維邊界較廣,設計文件及方案對社會資本的專業運營能力也提出了較高要求,但是專業運營商通常不具備獨自實施項目整體內容的能力。因此,專業運營商普遍采用與施工企業組成聯合體的形式參與項目。然而,通常因其占股比例較小,不具備決策能力,導致在項目前期設計、績效考核機製編製等階段難以充分發揮其專業性,也難以對績效考核指標設置產生重大影響。 3.績效考核機製設置的建議 為充分發揮績效考核機製在改善海綿城市PPP項目管理、保障社會資本運營維護質量、提高財政資金使用效率等方麵的重要作用,改善並解決上述績效考核機製設置的各種問題,筆者提出以下建議: 政府方需轉化思維,改變傳統基礎設施建設項目開展邏輯,將海綿城市前期建設與後續運維結合為有機整體,並將對工程建設的有關要求反映在後續較長的運營維護考核中,驅使社會資本自發地更加注重項目建設質量。對此,可嚐試運用“設計-投資-建設-運營”一體化的思路,設計單位、施工企業與專業運營商組成聯合體的方式,各自發揮自身特長,共同為項目出謀劃策,一同對項目的實施效果負責。 合理分配項目風險,通過方案設計和合同條款約定,對社會資本提供優化方案的路徑,即通過一定的程序,允許社會資本針對設計方案提出變更;同時加大效果指標在付費機製中的權重,避免設置對項目公司日常運營產生掣肘影響的過程指標,減少政府方考核成本,將考核指標向項目實施效果傾斜,倒逼社會資本自發優化項目方案,減少項目投資運營成本,切實提升公共服務質量,實現項目經濟效益和社會效益的最大化。 探索創新技術應用,合理運用大數據、互聯網、物聯網和雲計算等技術手段,將涉及到海綿城市的規劃、建設、運營管理和環境績效的全過程數據進行綜合管理。環境保護部2016年印發《生態環境大數據建設總體方案》,明確構建“互聯網+綠色生態”,實現生態環境數據互聯互通和開放共享。海綿城市建設項目可嚐試通過嫁接“互聯網+”的理念,運用大數據、雲計算等手段對氣象數據、雨水匯集量、土壤濕度等進行全麵監測,並在雲端實時整理和分析。同時,通過互聯網、物聯網等建立項目預警機製,提前發現潛在問題,科學及時地對項目實施效果進行實時監測。 為更好地落實海綿城市建設項目,應該從理念入手,以項目實施效果為導向,以是否實現項目效果為考核標準進行付費,切實完成海綿城市建設的初衷,在不再“城裏看海”的同時,提高水資源利用率,改善水資源質量,形成良性水循環,保持水土,減少並預防自然災害的發生,實現城鎮化與自然環境的協調發展。(